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王毅：現任中國科學院科技戰略咨詢研究院副院長，博士，研究員，博士研究生導師，主要從事生態文明制度、資源環境政策、綠色轉型戰略與氣候變化政策、流域綜合管理等領域研究。
摘要：2019年6月，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法（修訂草案）》（以下簡稱草案）經國務院審議通過，并初次提請全國人大常委會審議。草案修訂力度之大，值得充分肯定。同時，草案還存在不少提升空間，需要進一步深入研究。本文以習近平生態文明思想為引領，按照中央全面依法治國委員會第二次會議提出的加強立法統籌、立改廢釋并舉要求，剖析了當前我國固體廢物環境管理及其立法修法中面臨的挑戰，以及存在的突出問題；并從明確固廢污染防治立法原則、強化政府統籌管理、明確各部門職責、強化區域統籌、完善跨區域轉移監管機制、統籌國內外相關法律法規及政策文件等方面提出了完善草案的建議，以期為我國固廢管理決策和草案修改提供參考。引言
作為我國污染防治領域的重要立法之一，《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱固廢法）自1995年制定以來，先后經歷了2004年、2013年、2015年和2016年4次修訂（改），在防治固體廢物污染環境、推動生態文明建設、促進經濟社會可持續發展方面發揮了極為關鍵的作用。當前，我國固體廢物產生量大、積存量多，固體廢物底數不清、處置能力不匹配，固體廢物非法轉移、傾倒屢禁不止，生活垃圾分類管理成效不顯著，綠色生活方式和消費模式尚未形成，固體廢物污染風險隱患加劇。基于我國當前固體廢物污染防治面臨的諸多新任務、新問題和新挑戰，亟待對固廢法進行再次修訂。
2017年9月，修改固廢法被十三屆全國人大常委會立法規劃列為第一類項目。經過較長時間的準備，2019年6月，國務院常務會議審議通過了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法（修訂草案）》，并提請十三屆全國人大常委會第十一次會議進行了初次審議。本文結合我國固廢管理實踐，按照中央全面依法治國委員會第二次會議提出的提高立法質量、加強立法統籌、立改廢釋并舉要求，剖析固廢法修改面臨的挑戰和突出問題，圍繞草案修改需要統籌的幾個重點問題，提出完善固廢管理的立法建議，以期為新形勢下我國固廢管理決策和草案修改工作提供參考。
固廢法修改面臨的挑戰和突出問題
01固廢管理“三化”原則的法律表達不完善
減量化、資源化和無害化被統稱為“三化”原則，是固廢管理的核心原則，草案中對其的規范主要是第3條第1款。法律原則作為法律基本精神和根本價值的體現，是一部立法的神經中樞，而當前草案中“三化”原則的法律表達并不十分完善。首先，本次固廢法修訂堅持以無害化原則為主線，這一定位是合理的。但對于“無害化”的內涵的規定，仍不夠準確。當前草案中僅規定“無害化處置固體廢物”，更多地強調無害于生態環境和固體廢物處置環節的無害化，這是不夠的，無害化的要求應貫穿固廢產生、收集、貯存、運輸、資源化利用和最終處置等各個環節。其次，在“資源化”方面，固廢法中的“資源化”應當指向在保證無害化的前提之下將固體廢物直接作為原料進行利用或者對固體廢物進行再生利用，當前草案中對此規定不夠明確。同時，對達到無害化要求的資源化利用處理等的相關標準，也缺乏明確規定。
此外，對“三化”原則的把握存在偏差很可能影響到具體制度的邏輯展開。具體表現為，當前草案中對無害化與減量化、資源化之間的統籌不足，特別是涉及資源化的原則性規定有待加強。例如，草案第47條只規定對餐廚垃圾進行無害化處置，而現實中首先應對其進行資源化利用，與此同時保障無害化處置。又如，草案第5章生活垃圾污染防治部分，對單位和個人需從源頭減少垃圾產生、生活垃圾分類后可回收物的資源化利用，以及垃圾分類與垃圾處理的統籌等問題的規定欠缺。
02固廢管理缺乏部門統籌制度安排，公眾責任亟待強化
我國當前固體廢物管理體制涉及生態環境、發展改革、住房城鄉建設、工信、商務、供銷社、農業農村、海關、公安等十多個職能部門，且不同種類的固體廢物由不同部門主管，而同一種固廢在不同處理處置環節，其主管部門往往也有不同。這種“九龍治水”的管理模式，增加了固廢污染防治工作的復雜性和監管難度。當前草案第10條中確立了我國固廢污染防治實行統管與分管相結合的體制架構，生態環境主管部門是統管部門，其他各部門在其職責范圍內分管相關工作。但具體責任分工存在模糊地帶，缺乏部門間的統籌協調和相互配合，容易產生推諉或監管缺位、失位或錯位現象，致使治理效率大大降低。
另一方面，我國固廢管理以政府推動為主，公眾參與不足，且缺乏強制措施等激勵產生固廢的單位和個人負起源頭減量、分類回收等責任。當前草案中相關方面的規定主要采取鼓勵、引導性的規定，缺乏具有較強法律約束力的制度安排和管理機制。例如，對于包裝物等的規定，草案第6條第1款提出“國家倡導綠色發展方式和生活方式”，第59條第2款提出，“國家鼓勵和引導減少使用塑料等一次性塑料制品”，第57條第4款提出“國家鼓勵和引導消費者使用綠色包裝和減量包裝”。我們認為，當前草案中僅用鼓勵和倡導的表述，法律效力比較有限，需要考慮如何進一步明確具體措施。
03固廢管理缺乏區域統籌，跨區域轉移監管的法律機制不健全
由于固廢環境管理需貫穿其從產生、收集、運輸、貯存到處理、綜合利用再到最終處置的全過程，其污染形式可能跨越水體、大氣和土壤等多種介質，且往往跨越多個行政區域，涉及生產者、運輸者、處置者等多個主體，增加了管理的復雜性和難度。對此，草案第40條第2款、第23條和第70條等分別就生活垃圾處理設施建設的區域統籌，一般固體廢物和危險廢物的跨區域轉移監管問題作出了規定，進一步完善了相關制度措施。但是，當前固廢處理和跨區域轉移監管實踐中仍暴露了一系列問題，亟待在立法上予以完善。
具體而言：一是目前我國固廢處理處置能力整體不足，且特定種類固廢處理處置能力存在結構性缺口。不少省、區、市行政區域內固廢產生種類和總量與其自身的資源化利用和無害化處理能力不符，比如，一些一線城市受土地緊缺、產業發展定位及“鄰避效應”等因素制約，短時間內無法新建配套的處理處置項目，而一些二、三線城市已建成的處理處置項目又出現廢棄物供應量不足、企業“吃不飽”的現象。不僅是生活垃圾處理設施，其他一般工業固體廢物、危險廢物等固廢處理設施建設都亟待建立區域統籌和共建共享機制。二是不同地區經濟發展水平、環境保護要求的差異造成固廢處理成本存在巨大差異，致使跨區域轉運處理處置固廢的現象普遍存在。然而，由于當前固體廢物跨省協同監管的法律機制尚未建立，固體廢物跨省轉移的事中監管存在顯著缺失、審批制度不完善，危險廢物轉移聯單管理運行不力等因素，極易出現監管漏洞，導致固廢跨區域非法轉運傾倒處置屢禁不止。
04關鍵法律概念界定不清，相關法律法規及政策文件間缺乏有效銜接
一是相關概念定義不清晰，相應鑒別標準體系不完善。例如，草案第106條第1款對于固體廢物的定義，未區分可直接資源化利用的物品或物質，將可直接資源化利用的物品或物質列為固體廢物，可能造成其回收利用過程、監管程序復雜，一方面會影響從業者的積極性和產業正常經營業態，另一方面會提高執法難度，帶來不必要的執法成本上升，造成執法資源浪費。同時，草案中缺乏對可回收物、再生產品、處理、無害化等概念的明確定義，容易給循環經濟、資源綜合利用等領域相關政策執行及產業發展帶來困擾。
二是仍需進一步處理好固廢管理改革與其相關立法間的關系。以固廢進口管理為例，當前草案第25條規定“國家逐步基本實現固體廢物零進口”，該句表述的是一個政策目標，而非法律常規用語。國務院提出“全面禁止洋垃圾進口”的政策，是在政治層面的表述，轉化為法律層面，應解讀為中央強化對固體廢物進口的監管。從政治上來講，中國可以做出全面禁止固體廢物進口的制度改革和戰略部署；與此同時，從法律上來講，中國也要嚴守自由貿易準則，開展國際貿易應是各個國家無歧視的、一視同仁的。因此，將該政策固化為法律時也要謹慎充分考慮其合規性。
完善固體廢物管理立法修法建議
固體廢物的環境管理涉及資源回收、循環利用和最終處置等全過程，因此，應在生態文明建設框架下統籌考慮固廢法、循環經濟促進法、清潔生產促進法、資源綜合利用法（已列入立法規劃）和危險化學品安全法等法律及相關法規、標準的修改及制定。具體而言，固廢法可以防治固體廢物污染環境為目標，但應該在統籌的立法框架和原則下，與相關法規做好銜接，統籌推進固體廢物的減量化、資源化和無害化。與此同時，根據固體廢物管理具有復雜性和系統性的特點，需要加強政府的統籌、部門間合作與區域協調，進一步完善相關概念定義和標準體系，明確政府、企業和公眾等相關主體的責任義務。
01明確固體廢物污染防治立法原則
1 以全過程無害化為核心目標
考慮到不同法律的定位，固廢法修訂突出無害化主線并以全過程無害化為核心目標具有合理性。無害化的內涵包括無害于生態環境和無害于人體健康，同時無害化的要求應貫穿固廢產生、收集、貯存、運輸、資源化利用和最終處置等各個環節。當前草案更多地強調固體廢物處置環節的無害化，建議將草案總則第3條第1款修改為：“國家對固體廢物污染環境的防治，實行優先減少固體廢物的產生量和危害性、在保證無害于生態環境和公眾健康的前提下充分合理利用和處置固體廢物的原則，促進清潔生產和循環經濟發展”。
2 明確減量化的優先地位
循環經濟促進法的“3R”原則和固廢法的“減量化、資源化、無害化”原則中都包含減量化，二者在本質上一致，但在實現方式上各有側重。在固體廢物污染防治方面，減量化更多指向的是在生產、流通和消費等過程中減少固體廢物的產生量和危害性。因此，建議在固廢法“總則”中進一步明確減量化的內涵并強化減量化優先。
3 為資源化預留充足的立法空間
固廢法中的“資源化”應當是在保證無害化前提下將固體廢物直接作為原料進行利用或者對固體廢物進行再生利用，其內容涵蓋“3R”原則中的再利用和再循環，可不對固體廢物如何開展資源化作過多具體規定。但是，為做好立法銜接，固廢法修改在強化無害化要求前提下，應在適當的環節為資源化留出接口，對相關固廢開展資源化利用做出必要的原則性規定，并進一步明確滿足無害化要求的資源化利用的標準等，以便未來在修改循環經濟促進法等法律時，根據統籌的立法框架，圍繞固廢資源化利用的具體制度展開。
02強化政府統籌管理，明確界定各主體責任
1 強化政府總體統籌，合理配置部門職責
為了解決固體廢物管理中統籌能力不足、部門間缺乏協調的問題，現階段較為可行的做法是通過法律條文進一步強化政府對固廢的統管職責，加強部門間統籌協調：即建立以政府為主要領導的固廢污染防治整體統籌協調機制，由各級人民政府統一管理和協調固廢污染防治與資源化利用等工作，強化頂層設計，制定綜合、可操作、路線清晰的固廢管理整體實施方案，并合理分配和協調各分管部門的職責和工作。為此，建議在草案總則第10條第2款開頭增加“縣級以上人民政府應當統籌協調固體廢物污染防治工作”的規定；同時，建議在草案第五章第38條第2款中增加“縣級以上地方人民政府應當建立生活垃圾分類工作綜合協調機制，統籌協調環境衛生、商務、住房城鄉建設、農業農村等主管部門的職責和工作”的規定。另一方面，為進一步完善當前“統分結合”的管理體制，需合理配置和明確各“分管部門”的職責。針對當前草案中存在的一些法律表述及職責配置不當等問題，一是建議將總則第10條第2款對“國務院工業和信息化、自然資源、住房城鄉建設、交通運輸、農業農村、商務、衛生健康、海關”等“分管部門”采取列舉方式修改為概括性的“有關部門”，以避免掛一漏萬而忽視未列舉部門的職責；二是在充分征求各部門意見的基礎上，應進一步理順和對接好各分管部門的責任，避免重大遺漏，并建議由具體法律條文對各部門的職責進一步作出明確規定。例如，建議在草案第五章中明確生活垃圾中可再生資源的回收利用工作的責任部門。
2 強化企業和公眾的主體責任
建議草案增加相關規定，綜合運用經濟、行政、信息等手段，進一步強化企業和公眾的責任，完善生產責任延伸制、信用機制、公眾參與等相關制度，促進形成政府—企業—公眾齊抓共治的固廢污染防治體系。也可考慮建立產品和包裝物的生產者責任延伸制度，以鼓勵生產者開展生態設計、采用綠色包裝等，促進源頭減量和資源回收利用。對飲料瓶等一次性不可降解塑料標準包裝物實行押金制，并在有條件的地區優先開展試點，通過押金支付和返還，促使公眾廣泛參與，提高公眾環保意識。同時，應進一步完善快遞、外賣行業包裝標準和要求，規范各類包裝物設計、生產、流通、使用及處理；制定出臺相關行業的規范，督促企業推行適度包裝，減少過度包裝，實施包裝環境友好和綠色無害。為此，建議將草案第57條第1款修改為：“國務院標準化主管部門根據國家經濟和技術條件、固體廢物污染環境防治狀況以及產品的技術要求，組織制定產品和包裝物的設計、制造標準，規范各類包裝物的設計、生產、流通、使用及處理。”此外，建議將草案第16條第1款規定的“生態環境主管部門應當建立產生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的企業事業單位和其他生產經營者信用記錄制度”中的“信用記錄制度”修改為“信用管理制度”。同時，增加一款作為第2款，即“生態環境主管部門應當聯合相關部門開展信用評價，對存在嚴重違法行為的失信企業事業單位和其他生產經營者實施懲戒、限制等約束性措施，對信用良好的企業事業單位和其他生產經營者予以推介。”以使信用管理（而不是僅僅信用記錄）的激勵性功能和懲罰性功能都得到釋放。
03強化區域統籌管理，完善跨區域轉移監管的法律機制
1 統籌區域固廢處理處置設施建設，建立區域聯防聯控機制，鼓勵循環再生利用
面對我國城鄉、地區之間經濟社會發展不平衡的現實，現階段固廢管理并不存在終極解決方案，需持續動態改進。為有效化解固廢處理能力的區域供需失衡和結構性短板問題，建議統籌考慮區域固體廢物處理處置設施建設，建立跨區域固廢污染聯防聯控機制。具體而言，一方面，鼓勵各省、自治區、直轄市在強化各自轄區內固廢自我消納和處置能力的基礎上，通過合作組織開展區域性、專題性監測與調查等行動，制定落實區域規劃等方式統籌區域間固廢處理處置設施建設，加強區域設施共建共享，促進區域固廢污染防治和綜合處理能力的提升。另一方面，為保障公平競爭和合作共贏，應確立相應的制度安排和政策措施。例如，可考慮通過建立合理的固廢處理定價機制，或運用排污權交易、生態補償等經濟手段，探索固廢跨界轉移的配套制度措施；通過礦山固廢無害化、安全化回填的規定，降低礦山采空、固廢堆存及生態環境損害所帶來的區域性風險。為此，建議草案第4條中增加一款，“國家鼓勵有條件的省、自治區、直轄市開展區域合作，建立跨行政區域的固體廢物污染聯防聯控機制，統籌區域固體廢物回收利用、集中處置等設施建設，綜合運用財政、價格等機制等，促進跨行政區域固體廢物處理處置設施的共建共享。”
2 完善固廢跨區域轉移監管的法律機制
為有效遏制固廢跨區域非法轉移、傾倒等環境污染事件，應進一步完善跨區域轉移監管的法律機制。一方面，為優化固體廢物跨省轉移制度，建議建立統一的固廢跨區域轉移電子聯單制度，進一步拓展跨省轉移智慧監管的范圍，統籌推進各類固體廢物跨省轉移的網上審批。可以考慮在危險廢物轉移聯單管理的基礎上，增加非危險廢物（一般工業固體廢物、建筑垃圾、生活垃圾等）跨界轉移的類型化聯單管理制度。為此，可在草案第23條增加一款作為第1款，規定“國家建立固體廢物電子轉移聯單制度，對工業固體廢物、危險廢物、建筑垃圾、生活垃圾等固體廢物轉移實施信息化、類型化管理”。另一方面，應進一步完善固廢轉移監管的部門協作機制。固體廢物移出地和接受地有關部門應當建立不同層次的合作機制，強化共同監管，嚴防固廢異地處理成為變相的污染轉移。在發現固體廢物非法跨省轉移案件時，應當采取首問負責制，以最先發現的生態環境等部門為主進行查處，其他關聯地區的有關部門則應當在證據固定、違法行為人控制等方面負有行政協助義務。為此，可在草案第23條增加一款作為第5款，規定“最先發現固體廢物非法轉移案件所在地的生態環境主管部門應當對案件進行調查處理，并將有關情況及時通報固體廢物移出地、接受地的生態環境主管部門。固體廢物轉移途經地的生態環境、交通運輸等主管部門應當對案件調查處理提供積極協助”。
04統籌國內外相關法律法規及政策文件
1 進一步明確相關概念的定義，完善鑒別標準體系
在固廢管理相關法規、政策文件中進一步明確固體廢物、洋垃圾、再生資源、綜合利用、處理、處置等基本概念的確切含義。具體地，建議固廢法中增加“可回收物”“再生產品”的定義，避免公眾和企業對相關法規政策的執行產生誤解，并為循環經濟促進法等相關法律法規的修改留出接口。同時，“處理”一詞在法條中出現多次，易與“處置”“利用”等詞混淆，建議借鑒《固體廢物鑒別標準通則（GB34330—2017）》中對“處理”的定義予以明確。此外，草案中有害垃圾的定義表意不明，建議借鑒《城市生活垃圾分類及其評價標準》（CJJ/T102—2004）中的定義進行修改。
對固體廢物、再生資源、再生產品等的鑒別制度做出規定，加快制定相關鑒別標準體系，明確滿足無害化要求的固廢處理、利用及再生產品等的技術標準，提升固廢污染環境防治科學監管能力。
2 妥善處理與相關國內法、國際法之間的關系
我國固廢管理立法不僅要契合國內的政策改革，同時也應符合相關國際條約的規定。以固廢進口管理為例，國務院提出“全面禁止洋垃圾進口”的政策，同時由于固廢進口還涉及國際貿易，應兼顧國際貿易法規和國內法規銜接的合規問題。涉及草案第25條，應合理運用WTO環保例外條款如《關稅與貿易總協定》（GATT）中第20條的規定，建議將其修改成授權性規定：“為保護生態環境和人體健康，國家可以采取必要措施禁止固體廢物進口，具體由國務院生態環境主管部門會同國務院商務、發展改革、海關等主管部門組織逐步實施。”這樣既符合合規要求，也不妨礙“固廢零進口”政策目標的實現。同時，建議將草案第108條“國際條約”改為“國際環境條約”，將范圍更具體化，以避免有關國家以WTO框架下相關多邊協定與固廢污染防治有關為由，對我國相關政策產生質疑并造成不利影響。
資助項目
國家自然科學基金資助項目（71904184）；中國科學院科技戰略咨詢研究院院長青年基金項目（Y9X1801Q01）；國家高端智庫咨詢項目（Y901121G01）。
文獻來源：王毅，孟小燕，程多威.關于固體廢物污染環境防治法修改的研究思考[J].中國環境管理,2019,11(6):90-94.
DOI：10.16868/j.cnki.1674-6252.2019.06.090
作者：王毅1,2，孟小燕1，程多威1
單位：1.中國科學院科技戰略咨詢研究院
2.中國科學院大學公共政策與管理學院
責任作者：孟小燕，博士，助理研究員，主要從事資源環境經濟與政策、循環經濟、生態文明等領域研究。
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